一些項目回扣高達40%
  政府購買服務恐成腐敗新災區
  記者在北京、河北、江蘇等地採訪瞭解到,在各地探索政府購買公共服務的過程中,由於財政預算管理上的弊端及監督管理機制不完善,資金管理問題突出,違規、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現象多發,一些公共服務項目回扣高達40%,政府購買公共服務恐將成尋租與腐敗的新災區。    
  公共服務尋租貪腐現象多發
  記者調研瞭解到,目前地方政府購買公共服務的資金來源包括財政預算支出、專項經費,彩票公益金、行政性事業收費等。但在一些地方政府購買公共服務過程中,相關財政資金被挪用、截留、侵占等現象突出,設租、尋租等貪腐行為逐漸浮出水面。
  某行業協會負責人說,推行政府購買服務的出發點是為了避免腐敗、節約資金,但由於慣性延續和權力尋租,湊預算、拿回扣、虛報冒領的現象一個都沒少,有些“官辦”社會組織更是成為其主管部門的“提款機”或是“招待所”,雙方相互勾結虛報預算,利用“購買”資金變相“三公消費”。
  記者走訪中發現,不少地方並沒有通過公開招標的方式來選擇公共服務的承接者。很多是通過私下協商,政府購買公共服務時給予人情或熟人關係,不簽合同的狀況也時有發生。
  一位業內人士說,因為多是“暗箱操作”,一些政府部門在將公共服務項目發包給社會組織時,會要求其交回扣,回扣額度達到項目資金的20%-40%,儘管不少民間組織對這樣的要求感到失望,但為了能夠獲得項目只能順從。
  這種情況並不少見。清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝告訴記者“我多次聽到有的地方政府在購買服務中拿回扣,這是需要警惕的動向。地方政府在探索過程中,由於購買服務的標準和程序不規範,而且缺少相關的規章制度保障,會形成新的貪污腐敗之風。
  三大因素導致購買資金使用亂象
  “越是公共財政支出多的地方,越容易發生尋租與腐敗行為。”中國社科院法學所法治國情調研室副主任呂艷濱說,資金管理方面的缺陷以及公共財政支出的神秘過程,形成了尋租與腐敗的易發領域。
  一是政府購買支出尚未納入統一的預算科目。記者調研中發現,在已經推行政府購買公共服務的地區,有些部門政府購買的資金甚至已占部門預算較高比例,但政府購買資金並未在該單位預算中單列,購買服務的資金來源繁雜,資金使用隨意性大。
  “除了納入預算,具體到預算科目也需要調整。”上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川教授說,目前我國財政預算公開一般採用功能分類,這種分類中並沒有“政府購買公共服務”這一科目。“政府購買公共服務”的具體支出分散在業務經費、人員經費、三公經費等很多科目中,沒有人能看明白、說清楚,即便政府部門公佈了詳版賬本,也鮮有人能準確地算出真實數據,加劇了“亂花錢”的風險。
  二是缺乏公開競爭機制。某地政府採購中心的負責人說,按國際慣例,政府購買公共服務時,購買方只負責監督被購買方提供服務的質量和數量,它們跟財政資金不直接發生關係,財政資金是由財政部門在審核購買合同後直接支付給被購買方手中。
  但目前在我國,除廣東、上海、無錫、寧波等少數地方外,政府購買公共服務絕大部分還沒有通過政府採購公開招標的方式來實施。由於缺乏公開競爭,社會組織對政府購買公共服務的需求並不瞭解,直接影響了我國政府購買公共服務的發展壯大,而且還容易導致違規、壟斷、暗箱操作等問題的出現。
  三是項目與資金管理銜接不暢。“目前政府購買服務的資金管理普遍沒有實行績效管理,更沒有真正實行‘評估兌現’”。一位財政系統官員表示,各部門對政府購買服務的選擇受到專項資金部門化的傾向影響,一方面,有的部門力推缺乏資金保障的項目實施政府購買服務,以此作為爭取專項資金的工具,另一方面,有的部門對專項資金預算已作安排、已有足額資金保障的項目實施政府購買服務試點缺乏積極性。財政資金“養事”不“養人”的初衷未完全達到,部分試點項目資金撥付處於“換湯不換藥”的狀態。
  此外,記者調研發現,我國地方政府購買公共服務的實踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府,省級實施的購買公共服務項目偏少,核心問題就出在現行資金分配方式上。現行財政專項資金主要是由省級財政部門分配到部門、或者轉移給市縣,但事實上是部門和市縣在項目的選擇上起著決定性作用,財政部門對資金管理辦法執行情況的監管難以真正開展。
  規範資金管理加強預算監管
  一些專家認為,在公共財政的購買支出體系不夠完善的條件下,需要進一步強化預算的約束力,創新和完善政府購買服務的制度框架和資金運作機制,為政府購買服務提供科學、穩定的財力保障。
  首先,應對政府購買預算資金實行規範化、程序化和科學化管理。財政部財科所副所長劉尚希認為,如果沒有科學規範的方法,長遠來看政府支出的壓力不是縮小了,而是增大了。對此,他建議政府在公共財政預算中增加對購買公共服務的專門預算,使之向規範化、制度化方向發展。此外,針對有關部門在項目資金評估中存在較大的隨意性,缺乏必要的標準與規範,他認為,應該制定嚴格的項目評估標準與制度,以規範政府購買服務的資金使用行為。
  也有專家建議將政府購買公共服務的財政支出按經濟分類科目做賬。劉小川教授說“雖然現在財政公開要細化到‘項’,但卻是以項目的支出功能和政府職能來編的,這樣的弊端是比較籠統、模糊,但若是按經濟分類做賬即使公佈到‘款’依然可以知曉政府的錢用於何處。”
  其次,完善財政配套支持,建立政府購買服務長效機制。包括呂艷濱在內的多位專家認為,為規範政府購買行為,應逐步建立政府購買服務的項目立項、經費預算、信息發佈、招標方式、項目管理、績效評估等長效配套機制,將購買、委托、評估、認證、問責等諸環節納入相應的法定程序,為社會組織、企業等社會力量參與提供製度化的渠道,為“購買服務”納入公共財政體制提供政策依據和切實保證。
  第三,妥善處理各部門關係,規範財政資金管理。一位財政系統的官員說,政府購買公共服務實際上是財政資金分配方式的重大變革,會直接影響到有關部門的資金使用權。因此,在統一政府各有關部門認識的基礎上,也要廣泛聽取各部門對推行這項改革的意見和建議,積極爭取理解和支持。同時,儘快出台政府購買公共服務預算管理辦法、政府購買公共服務資金管理辦法、政府購買公共服務操作程序規範和政府購買公共服務績效評估辦法等系列制度,以增強政府購買公共服務的可操作性。
(編輯:SN067)
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